Significado y alcance de la Constitución europea

El TCUE responde a diversas circunstancias que conforman el contexto histórico-político en el que vivimos. Un contexto caracterizado a escala mundial por un grado de globalización hasta ahora desconocido, una Unión Europea en proceso imparable de ampliación que cuenta ya con más de 450 millones de habitantes, la aparición de potencias económicas como China y la India, la creciente fortaleza de la sociedad civil así como el debilitamiento de los Estados en el sentido clásico, la igualdad de géneros, la preocupación por el crecimiento sostenible. Son sólo algunos de los desafíos que nos presenta la primera década del siglo XXI.

Es evidente que Europa necesita dar respuestas a estos problemas y parece descartado que las pueda dar individualmente, es decir, Estado por Estado y Pueblo por Pueblo. Sin embargo, el modelo del Tratado de Roma (1957) pulido y retocado a través de los diferentes Tratados aprobados parece ya insuficiente; y lo es porque Europa necesita principalmente un modelo político y no sólo económico donde puedan convivir veinticinco o más Estados miembros y no seis como en su origen.

Además la construcción europea adolece de dos grandes carencias: por un lado, la falta de unidad en la política exterior, más palpable cuanto mayor es el grado de globalización; por otro, la falta de identidad de sus ciudadanos con el proyecto en cuestión.
Conviene recordar que el objetivo primordial de los padres europeos fue el de la búsqueda y consolidación de la paz en un continente devastado por dos guerras fratricidas en un espacio de tiempo de poco más de 30 años, para lo que decidieron poner en común algunos de los recursos más preciados del momento, el carbón y el acero, como primer paso en la cesión de espacios de soberanía.

No fue ésta la Europa de los pueblos soñada (preconizada) por el lehendakari Agirre pero dado que la alternativa era ‘‘no participar’’ optó por hacerlo convencido de que como pueblo pequeño que somos no teníamos otra alternativa y que había que confiar en el futuro. Y por esta razón en 1948 en La Haya votó a favor de la Europa de los Estados.

El TCUE, ¿es un Tratado? ¿o es una Constitución? En mi opinión el TCUE es ante todo un Tratado internacional, ya que sus signatarios son los Estados miembros; pero el artículo 1 sitúa tanto a los Estados como a los ciudadanos en la base de la Construcción europea y además introduce un elemento fundamental en todo sistema constitucional: la Carta de Derechos fundamentales que pasaría a ser vinculante y que hace pivotar la acción de la Unión Europea sobre los derechos de los ciudadanos. Sin embargo es importante destacar que la naturaleza constitucional del Tratado no debe hacernos pensar que estamos en el final del camino: de hecho, a pesar de algunos avances destacados, la Unión seguirá evolucionando y me atrevo a pronosticar que más pronto que tarde volveremos a ser consultados sobre otro Tratado que posibilite mayores avances en la construcción europea. Así pues, un paso importante sí, pero limitado y no definitivo.

El texto del TCUE presenta carencias y defectos, sin duda, pero no debe olvidarse que se trata de un consenso entre veinticinco Estados miembros, y que a pesar de las limitaciones que las llamadas regiones europeas (en contraposición a los Estados) padecieron a la hora de hacer oír su voz, por primera vez en la elaboración de un texto de estas características se recurrió a un método que permitía la participación de representantes de los Parlamentos estatales, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea, entre otros: fue lo que se denominó la Convención.

El TCUE cuenta entre sus principales virtudes con la de dotar de protagonismo a la ciudadanía, bien poniéndola en la base de la construcción europea (artículo 1), bien dotando de mayores poderes al Parlamento Europeo.

Además en su parte II establece un sistema de garantías de los derechos fundamentales, aplicable no solamente a sus propios ciudadanos sino a todas las personas que se encuentren en la Unión, que bebe de la tradición de los distintos Estados miembros en la materia y de la doctrina y de la jurisprudencia resultante de la Convención Europea de Derechos Humanos. Este sistema de garantías implica un control por parte del Tribunal de Luxemburgo, y en las materias reguladas por el Convenio Europeo de Derechos Humanos un control suplementario por parte de éste.

Otros avances destacables son la concesión de personalidad jurídica a la Unión Europea que permitirá a ésta formar parte de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas y el Convenio Europeo de Derechos Humanos o firmar tratados internacionales. Este aspecto que podría parecer más retórico que de fondo posiciona a Europa en el tablero internacional y es algo que las anteriores Conferencias Intergubernamentales no fueron capaces de acordar.
Igualmente cabe destacar la disminución del número de instrumentos legislativos, así como la propia denominación de los mismos que quieren hacerse más entendibles para los ciudadanos: ley, ley marco son nuevas denominaciones que no dejan de evocar que la soberanía reside en los ciudadanos. Otros aspectos a destacar son la disminución del número de materias que serán decididas por unanimidad, la creación de una presidencia permanente del Consejo, la irrupción de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, o volviendo a la óptica del reconocimiento de la soberanía popular la figura de la iniciativa ciudadana que permite a través de un millón de firmas instar a la iniciativa legislativa de la Comisión Europea.

Pero ¿como afectará el TCUE no ya al individuo en sí mismo considerado sino a la colectividad, a Euskadi como nación, a las naciones sin estado en general y a los pueblos de Europa en la medida en que no coincidan con las realidades estatales?

El TCUE no menciona a los pueblos de Europa en su artículo 1 al referirse a los sujetos activos de la construcción europea ni otorga a lo largo del Tratado un papel fundamental a esos pueblos en la construcción europea, pero cabe preguntarse si podía esperarse razonablemente tal grado de reconocimiento teniendo en cuenta la evolución de las últimas décadas en la materia. Lo que sí es cierto es que por primera vez se reconoce la realidad regional (y local) al igual que se reconoce (si bien no se impulsa) la diversidad cultural y lingüística. Incluso en la Parte II, en el preámbulo de la Carta de Derechos Fundamentales, se dice textualmente que los pueblos de Europa, al crear entre sí una unión cada vez más estrecha, han decidido compartir un porvenir pacífico basado en valores comunes, lo cual viene a legitimar el papel activo de los Pueblos europeos en la construcción europea.

La nueva dimensión regional que se da a la aplicación del principio de subsidiariedad, entendido este como el hecho de que la implementación de las políticas comunitarias cuando se trata de competencias compartidas con los Estados miembros, debe realizarse en la medida de lo posible desde la instancia más cercana al ciudadano, debe ser considerado como un reconocimiento de la realidad de los pueblos y de sus correspondientes poderes públicos.
A menudo se dice que el TCUE no reconoce realidades como el euskera, el catalán y otras lenguas minorizadas. No puede negarse que hubiese sido deseable que el artículo 3, además de respetar la diversidad cultural y lingüística, hubiese recogido medidas de impulso y protección de la misma; pero no es menos cierto que objetivos como la oficialidad lingüística a nivel europeo son alcanzables a través de otras vías como la reforma del Reglamento 1/1958, en proceso de discusión en este momento, y que el texto del TCUE no impone limitaciones de futuro para ello y, desde luego, no supone un retroceso en relación a la situación actual.
En ocasiones solemos escuchar que el artículo 5 recoge el respeto por parte de la Unión Europea de la integridad territorial de los Estados miembros como si ello significase que las fronteras estatales fueran inmutables. A pesar de que ésa fue la intención de los representantes del Partido Popular que impulsaron la adopción de dicho texto, en mi opinión este artículo no va más allá de ser una expresión del principio de no ingerencia en los asuntos internos de los Estados miembros, práctica que, por otra parte, ha animado el quehacer diario de Bruselas en los últimos 60 años. ¿Cree alguien, que en el hipotético caso de que gibraltareños, británicos y españoles llegasen a un acuerdo sobre el futuro de la roca, pongamos por caso, bajo soberanía española el TCUE jugaría como obstáculo a la hora de modificar la integridad territorial de Gran Bretaña o del Estado español?

En mi opinión el TCUE ni da ni quita en estas cuestiones. Los problemas tendrán que resolverse a nivel interno en Madrid, París, Londres o Dublín. Es evidente que los pasos dados en el reconocimiento de las naciones y regiones europeas podrían haber sido más audaces; así, se echan de menos cuestiones importantes como la capacidad de las regiones europeas para interponer recursos directamente ante el Tribunal de Justicia, el reconocimiento de la circunscripción regional en las elecciones al Parlamento Europeo (que el Tratado no impide sino que delega en decisión de cada Estado miembro, siendo así que algunos Estados, como el Reino Unido, contemplan distintas circunscripciones regionales), el deseable rango de institución y no de mero órgano consultivo del Comité de Regiones, la oficialidad del euskera, etc.

Sin embargo, insisto, en mi opinión a este Tratado seguirán otros y hay instrumentos para fortalecer la posición y la participación ‘‘regional’’ en Europa. El Tratado recoge avances sustanciales en la construcción europea de cara a ejercer un papel de liderazgo en el mundo globalizado y el TCUE en nada limita nuestras aspiraciones nacionales.
Por último, es pertinente una reflexión: ¿Cuál es la alternativa al TCUE? La respuesta es Niza que representa un Tratado de carácter más involutivo que evolutivo y, que visto lo visto, al único que pareció satisfacer de verdad fue a José María Aznar.

Mikel Anton Zarragoitia es director de Asuntos Europeos del Gobierno vasco